地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。

相应的，法律解释续造时司法机关选择犯罪行为的制裁手段时，其所考量的效果预测或衡量决定，必须合乎比例原则的规范要求以确保罪与罚之间取得平衡。不真正的溯及既往，是指新法要适用于在新法公布生效前已经开始的事实，但该事实持续到新法公布生效以后才结束。

[37]行政指导案例为5号、6号、21号、22号、26号，共计5个。但是，宪法及宪法性法律中关于规范性文件审查基准的法律规范存在的合法性基准简单化、合理性基准抽象化以及操作性基准漏洞化等缺失也会如影随形地弥漫于人大监督指导案例的过程中。指导案例4号判处被告人死刑，缓期二年执行，同时决定限制减刑，限制减刑是对被告人不利的刑罚措施，在本案被告人实施杀人的犯罪行为时，《刑法修正案（八）》还没有颁布，将限制减刑溯及既往，就与罪刑法定的刑法原则发生冲突。[⑦]其次，合法、合理性标准的模糊，实务操作中难以掌握。首先，不适当的情形不一。

事实上，宪法中的相抵触难以涵括立法法中的超越法定权限与违背法定程序的情形。宪法上的监督标准为法律奠定了基础，地方组织法、立法法与监督法对合法性标准与合理性标准分别加以了完善，并将各种应当改变或撤销的情形具体化，这主要体现在立法法第87条与监督法第30条。例如，向公众公布了规划环评书的简本。

相应地，政府应对策略，即原本受赞扬的、顺应民意的一闹即停，也被批评为不仅消损着政府的公信力，也浪费着不菲的社会成本和发展机遇。[47]《环境影响评价法》第21条，《建设项目环境保护条例》第15条。专家认为，美国公众高度关注的放射性垃圾、核事故风险等，因为属于低度危险而并不值得如此关注。对于如何做出(合乎科学)理性的决定来说，无知是一种障碍。

作为最终产品的PX是低毒的化学品，但PX的生产过程是存在一定的爆炸和污染风险的——尽管这种风险并不高于其他未受抵制的化工生产。事实上，在环境风险领域，观察者早已经发现，权威的专业意见与外行民众看法出现不一致，并非罕见的现象。

其中，行政合理性指的是行政机关行使自由裁量权时要做到客观、适度、合乎理性。由此规定可以看出，立法机关对于前述问题并无明确指示，只是同时肯定了应当纳入专家和公众的参与，却并未提及当公众意愿与专家提供的专业知识所支持的方向不一致时，行政机关该如何作出决定的问题。如哈耶克则指出，人在决策时的理性状态有理性不足、理性的无知、理性式的非理性等状态，但这三种不完全理性状态都是个体在获取与他人合作所需之知识的成本太高时的合理选择。在专业分工高度发达的现代社会，外行民众不可能充分理解每种专业知识。

而公众以为危险不大的室内空气污染，专家认为危险其实很大。在各地多次的PX事件中，2007年厦门事件的影响清晰可见：参与民众时常直接或间接援引厦门民众对PX的抵制来表明态度，各地政府方面则在实际行动上效仿厦门市的最终决定，纷纷向抗议民众承诺PX项目一定搬迁(大连)、坚决不上(宁波)或在未达成广泛共识之前，绝不办理(茂名)。[36]在这样的视野中，所谓有限理性问题，其实都可以转化为情境问题，也就是：在具体情境中，人们往往不能拥有完备理性所需的全部知识和信息。三、域外经验：亦在探索中 可以想象，在风险决策过程中兼顾专家意见和民众参与的问题，不会是中国所独有的问题。

在此，一个关键的事实是：在系列PX事件中成为焦点的PX是否剧毒致癌问题，并不是真正涉及科学不确定性或在科学共同体内部存在争议的问题。(二)实践中协调二者的尝试 2007年PX事件中，厦门市政府在当时法无明文规定的情况下，做出了一些积极尝试并获得好评。

[43]政府决策若不将此种重大的实际利害关系考虑在内并做出合理安排，简直类似于经过雷区却不排查会不定时爆炸的地雷。传统的武断和反复无常标准只适用于那些对不相关因素的考虑或对相关因素的考虑达到明显不合理程度行政决定，法院在适用这一标准时，会在绝大多数情形中把赋予每种利益适当权重的问题留给行政机关处理。

澄清了抵制PX的民众并非不理性，则政府面临的问题其实不再是：要么坚持将决定立基于符合理性的专家意见而冒着激化社会矛盾的风险，要么将牺牲决定的合理性而听从所谓盲目的民意。当行政机关在风险规制中越来越多地运用科学研究成果时，司法部门对此的反应是：当问题被定性为科学问题时，许多院倾向于把行政机关当作专家来尊重。根据中国环境科学院的记录，民众反对建设PX项目的主要理由并非是PX剧毒，而是对现有企业长时间不能控制污染失望，以及不信任，进而不相信企业能搞好环境保护、达到良好的风险管理。[31]或者警告那些过度信奉科学的人风险管理中的价值冲突及到处弥漫的不信任并不能因技术分析而减少。只是媒体对其评价，从最早被赞誉的胜利的民意，转而成为后来受到指责的非理性[8]甚至无底线的[9]和盲目恐慌[10]。到了福利国和规制国时期，大量行政裁量活动无法通过这种传送带理论而合法化，其正当性被认为来自行政机关拥有立法机关所没有的、能够保障有效达成公益目的的专家理性，行政合法性要求由此从形式转向实质。

就对科学理性的信赖而言，美国法院对于行政决定之科学根据的要求也在不断发展之中。同时，此新环保法也通过强化环评制度的法律效力，[16]而在事实上强化了环评专家的角色，并进一步明确了环评专业机构及人员的法律责任。

在这个意义上，人类迄今为止所有的科学知识其实都是可用经验验证的大胆猜测，这样的知识永远都在等待被经验所反驳，也即证伪。问题已经转变为：听从具有科学合理性的专家意见还是听从具有情境合理性的民众?这里无疑仍然需要复杂的权衡和判断，但是，至少排除了一种可能的错误：即仅仅因为民众意愿看上去与专家所指方向不一致，就简单地给民众贴上不理性的标签并将之排除在行政决定所应考虑的理据之外。

[5]Cass R.Sunstein,Law of Fear,Cambridge University Press,2005. [6]《厦门人反PX之战：环保旗帜下的民意胜利》，http：//news.sohu.com/20071225/n254281299.shtml，2014年6月1日访问。在美国，行政活动在经典的行政法治理论中被定位为立法意图的传送带，行政活动的合法性被认为源自行政活动对立法规范要求的严格遵循。

至于地方政府在市民作为利害关系人发出自己呼声时所采取的封锁信息压制公开讨论等不恰当措施，[48]更强化了市民对PX项目的合理疑虑。这一判例推动了法院在审查风险规制之科学根据时扮演看门人角色，[27]强化了对行政机构风险评估所包含科学成分的司法审查，也即对风险规制决定的科学根据提出了更高或说更苛刻的要求。但是，PX事件爆发后，企业、政府和相关专家通过各种途径反复声明，依据国际通行的专业标准，如国际化学品安全规划署(IPCS)与欧洲联盟委员会(EU)合作编辑的《国际化学品安全卡》和国际癌症研究机构(IARC)提供的致癌危险性评价，PX被界定为一种低毒化学品，并不属于人类致癌物。[15]有关法条式原则与开放式原则的区分，参见[德]拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第353页。

[12]他指的是，风险所涉及的不确定性问题，已经超出了既有科学知识的限度，在这里，专家和大众一样无知。当然，这并不意味专家及其提供的专业知识不重要或不相关，只是意味着决定作出者应当对决定的合法性和合理性承担起责任，而不能藏匿于科学之后，[54]将做出决定这一不可避免包含利益权衡和价值判断的过程装扮成单纯的科学，从而将与作出决定相伴随的责任推卸给科学或提供专业知识的专家。

[16]该法第61条规定：建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。厦门PX事件作为先例的作用，看来并没有如研究者所期望的那样，体现在地方政府开放行政过程引入公众参与。

Becker曾经将理性(rationality)界定为：人类所有的行动都可视为行动者在一组稳定偏好下于市场中累积最适量的信息和投入因素，以求得个人效用的极大化。参见《细解环评简本：厦门PX项目》，http：//www.huaxia.com/tslj/rdqy/fj/2011/08/2555335.html，2014年6月1日访问。

[55]参见Niklas Luhmann,Risk:A Sociological Theory,translated by Rhodes Barrett,Aldine de Gruyter,1993.尤其是第二章作为风险的未来。对于如何做出公平的决定来说，无知却不一定是障碍。因为相对于人有限的认知能力而言，未来始终是不可预测的。具体到风险决策领域，这就要求，在科学家主导的风险评估和行政官员负责的风险管理这两种传统制度之外，还应构建以公众参与为核心的风险交流制度，[50]使之成为风险防范制度必不可少的组成部分。

综上，可以说，若能应用情境理性概念，深入了解PX项目事件本来面目，认真对待当事人与社会场景紧密相关的认知和感受，就会发现民众的抵制PX项目的选择，并非不理性。参见何海波：《司法判决中的正当程序》，《法学研究》2009年第1期，第124-146页。

因为厦门市政府的迁址决定并非基于对PX剧毒或PX项目危险的传言的认可，而是基于区域整体功能定位和区域空间布局的考虑。其次是PX项目效益相关的信息。

考虑到人总是生活于一定的社会文化背景之中，外行民众所考虑的那些因素就很难说是不合理的。【注释】 [1]参见何小勇：《风险社会视域下科技理性批判》，《科学技术与辩证法》2008年第1期，第9-12页。